为进一步规范我市水行政执法行为，提高执法质量和水平，切实做好规范水行政处罚裁量权工作，鄂尔多斯市水利局组织制定完成《鄂尔多斯市水行政处罚自由裁量权基准（试行）》，现将有关制定情况说明如下。

一、制定必要性

规范行政处罚自由裁量权是为了进一步贯彻落实国务院和自治区在行政管理领域提出的新要求、新精神，是法治政府建设的具体工作体现。2022年7月，国务院印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），要求各级行政机关切实做好行政裁量权基准制定工作，完善行政管理领域的裁量权行使制度。随后内蒙古自治区司法厅印发《关于做好行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（内司通〔2022〕135号）。为全面做好鄂尔多斯市行政裁量权基准制定和管理工作，按照鄂尔多斯市人民政府部署安排，鄂尔多斯市司法局结合全市实际，印发了《关于进一步做好行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（鄂司发〔2022〕73号）。

为贯彻落实好上述文件精神及相关分工要求，鄂尔多斯市水利局在本部门职责范围内，加快推进本行政区域内地方性法规水行政处罚裁量基准制定工作，对于规范约束水行政执法人员的裁量权，促进水行政主管部门依法行政、合理行政，保障鄂尔多斯涉水地方性法规的正确实施，提高全系统执法水平和执法公信力，具有重要意义。

二、制定依据和过程

（一）制定依据

裁量基准主要针对鄂尔多斯市现行有效的地方性法规中涉及到水行政处罚事项的规定。因此，我局首先对鄂尔多斯市现行地方性法规，从法定执法主体的法律依据、行政执法处罚依据进行了认真梳理筛选，最终确定了《鄂尔多斯市环境保护条例》、《鄂尔多斯市黄河河道管理条例》、《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》、《鄂尔多斯市水资源管理条例》等四个地方性法规。其中涉及到应当由水行政主管部门履行行政处罚职责的规定共有8条，具体包括：

1.工业企业擅自抽取地下水作为生产用水；

2.擅自移动、损毁依法设立的界桩；

3.在堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全活动；

4.未按照河道采砂许可证规定的开采地点、期限、范围、深度、作业方式进行采砂；

5.未及时回填采砂坑道；

6.在禁采区、禁采期进行采砂活动；

7.采矿权人在土建施工过程中未采取水土保持临时防护措施；

8.取用水户未按照计划用水管理取用水。

借鉴内蒙古自治区水行政处罚自由裁量基准制定的思路和方式，裁量基准将上述违法行为，分为四个裁量阶次，分别为轻微、一般、较重、严重，并确定了四个程度的处罚具体裁量标准。

（二）制定过程

1.征求意见情况

按照《内蒙古自治区司法厅关于做好行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（内司通〔2022〕135号）和《鄂尔多斯市司法局关于进一步做好行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（鄂司发〔2022〕73号）有关要求，结合《内蒙古自治区水利厅关于印发<内蒙古自治区水行政处罚裁量权适用规则(试行)>和<内蒙古自治区水行政处罚裁量权基准(试行)>的通知》（内水政〔2023〕53号）和我市水行政执法工作实际，由水政科牵头起草了《鄂尔多斯市水行政处罚自由裁量权基准（征求意见稿）》，2023年11月22日印发通知向水资源科、水土保持科、河湖科、执法支队及各旗区水利局征求意见，同时在市水利局门户网站向社会公众公开征求意见，意见反馈后形成送审稿。

2.法制机构审核意见

2024年2月28日，市水利局水政科对《鄂尔多斯市水行政处罚自由裁量权基准(试行)》进行了合法性审查，认定该清单制定主体适格，依据明确，制定程序符合规定，属于市水利局决策范围，内容与现行法律、法规、规章以及上级规范性文件和政策规定不相抵触，可以提交市水利局党组会议审议。

3.会议集体讨论决定的情况

2024年3月14日，市水利局党组2024年第5次会议对该规范性文件有关事宜进行研究，原则同意严格按照各级涉水法律法规规定，按程序印发实施《鄂尔多斯市水行政处罚自由裁量权基准(试行)》。

三、裁量基准的主要内容及亮点

本水行政处罚自由裁量基准，在借鉴自治区规范行政处罚自由裁量工作成果的基础上，进一步参照了山东、福建、湖北等众多省份在水行政裁量权基准方面的规定，并结合了我市水行政执法工作的实际进行制定。下面就针对八种违法行为的处罚裁量基准的主要内容及亮点说明如下。

（一）工业企业擅自抽取地下水作为生产用水

《鄂尔多斯市环境保护条例》第五十八条与《中华人民共和国黄河保护法》第一百一十三条规定不一致，按照上位法优于下位法的法律适用原则，在鄂尔多斯市工业企业擅自抽取地下水作为生产用水的，在《鄂尔多斯市环境保护条例》重新修订前，应依据《中华人民共和国黄河保护法》第一百一十三条进行行政处罚，行政裁量适用内蒙古自治区水行政处罚裁量权基准（试行）第六条。此为本条裁量基准制定的主要内容。

（二）擅自移动、损毁依法设立的界桩

针对该违法行为，本裁量基准主要考虑因素是实际移动或毁坏界桩数量以及案件被查处后的主观整改情况。

结合全国各地水行政处罚自由裁量情况来看，有山东、湖北、福建，包括内蒙古自治区水行政处罚自由裁量基准同样以此作为考量因素。因此，对于此违法行为以移动或毁坏的界桩数量作为裁量标准来说更符合立法目的。

同时，为了体现处罚与教育相结合原则，我们建议对于及时纠正，恢复原状，且未造成危害后果的违法行为，不予处罚，此为本条裁量基准的亮点。

（三）在堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全活动

《鄂尔多斯市黄河河道管理条例》第四十条与《中华人民共和国黄河保护法》第一百一十八条第一项规定不一致，按照上位法优于下位法的法律适用原则，在鄂尔多斯市黄河干支流堤防安全保护区内从事打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动，在《鄂尔多斯市黄河河道管理条例》重新修订前，应依据《中华人民共和国黄河保护法》第一百一十八条第一项进行行政处罚，行政裁量适用内蒙古自治区水行政处罚裁量权基准（试行）第五十七条。此为本条裁量基准制定的主要内容。

（四）未按照河道采砂许可证规定的开采地点、期限、范围、深度、作业方式进行采砂

针对该违法行为，本裁量基准主要考虑的是违法行为人实际开采砂石的体积大小以及案件被查处后的主观整改情况。

同时，基于处罚与教育相结合的原则，在征求一线执法人员意见的基础上，对于开采砂石达1000立方米以下,且属于首次违法，及时纠正的，不予处罚，更加符合实际查处采砂违法行为的实际情况，此为本条裁量基准制定的亮点。

（五）未及时回填采砂坑道

针对该违法行为，本裁量基准主要考虑违法行为人采砂后未回填坑道面积大小以及案件被查处后的主观整改情况。

结合全国各地水行政处罚自由裁量来看，对于此违法行为一般通过占用面积或者所占河道比例或者预计恢复原状所需费用的因素来确定处罚的幅度。

同时在制定本条裁量基准时，我们征求了一线执法人员的意见，认为以未填回坑道面积500平米为起点确定相应的裁量阶次和处罚标准，更加符合实际执法情况。

（六）在禁采区、禁采期进行采砂活动

针对该违法行为，本裁量基准主要考虑违法采砂的货值金额大小的情况。

同时，我们借鉴《长江保护法》《长江河道采砂管理条例》中，关于禁采区、禁采区采砂的违法行为进行处罚的裁量标准，湖北、江西等省份均以货值金额作为了行政处罚的主要考量因素。参考湖北省水行政处罚自由裁量基准，本条制定了货值金额在十万元以下（不含十万元）的裁量标准，

同时明确指出在禁采期、禁采区非法采砂货值金额在五万元以上（含五万元），应按照《行政处罚法》第二十七条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条的规定移交司法部门处理。

（七）采矿权人在土建施工过程中未采取水土保持临时防护措施的

针对该违法行为，本裁量基准主要考虑违法行为逾期改正的时间长短以及案件被查处后主观整改的情况。

同时，对逾期时间的具体标准，经广泛征求一线执法人员和相关部门意见后，最终确定15天、30天、45天作为具体的逾期时间标准。

（八）取用水户未按照计划用水管理取用水的

结合全国各地水行政处罚自由裁量来看，对于此违法行为绝大部分都通过考量实际取水量所占比例的因素来确定处罚的幅度。行政机关之所以对取水量做出限制决定，主要原因在于政府要对水资源实行用水总量控制，即保护水资源的合理利用。

同时，本裁量基准主要参考了超许可条件取水水资源税征收的比例，以20%至40%的比例作为主要的基准比例，更加合理，符合行政法的比例原则。而且，基于处罚与教育相结合，优化营商环境，对超计划用水比例不超过20%且不违反许可条件的违法行为，不予处罚，此为本裁量基准的制定亮点。

 

鄂尔多斯市水利局

2024年4月23日

政策法规：鄂尔多斯市水利局关于印发《鄂尔多斯市水行政处罚自由裁量权基准（试行）》的通知